【前沿】刘传磊等：农村集体产权制度改革试点的偏差与调适
文章来源：中国延安干部学院学报2019年01期
作者简介
刘传磊 李小娜 浙江农林大学经济管理学院浙江省乡村振兴研究院 中共杭州市临安区委党校
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摘要
城镇化、工业化进程中, 农村集体经济组织成员构成日趋复杂, 集体资产权属不清、权责不明等问题日益凸显, 产生了改革集体经济管理机制的内在需求, 这是农村集体产权制度改革的主要原因。国家为了农村的社会稳定, 力图通过重构集体产权, 奠定乡村治理的经济基础, 这是全面推行集体产权制度改革的重要原因。在部分试点地区的调研发现, 集体产权制度改革试点出现一定偏差, 股份改革、产权交易没有实质展开, 过于依赖文件和宣传报道应对考核。导致集体产权无法明晰、集体资源不能有效配置, 并影响了乡村稳定。进一步推进集体产权制度改革, 需要完善改革试点机制, 改进集体经济治理机制, 探索有效的产权交易机制等。
农村集体产权制度改革是涉及农村基本经营制度和基本经济制度的大事, 是实施乡村振兴战略的重要制度供给, 对于推动农村发展、完善农村治理、保障农民权益, 都具有十分重要的意义。[1]246-248它包括农用地、宅基地、集体经营性建设用地、非土地集体经营性资产的产权重构。[2]1-2
集体产权不是一个主流经济学的产权概念, 而是具有中国特色的财产权利安排。20世纪50年代的农业集体化运动, 开始建立了财产意义上的集体产权。新中国成立后的集体产权形成及演变的历史, 在一定程度上就是乡村社会的变迁史。针对近年来的农村集体产权制度改革, 学术界从国家、集体、农民及其关系的视角, 对村庄的集体产权与治理进行了分析, [3]1-2提出了国家建构论、社会推进论、要素配置市场论、产权改革的治理创新论等不同观点。[4]13-21在分析“国家”时, 已有研究往往将基层政府视为国家的代表。但是, 20世纪70年代末, 中国就开始了分权化改革。[5]5-1020世纪80年代实施的经济放权形成了“行为联邦制”, 20世纪90年代兴起的全球化加速了这一过程, 使之表现出制度化的趋势。[6]3-10通过回顾集体产权制度改革背景, 调研改革试点地区进展情况可以发现, 农村集体产权制度改革与基层治理息息相关。
中国的改革往往首先从地方自发进行, 在获得一定成效后, 中央政府通过适当的“顶层设计”, 将地方经验提升成为国家政策, 逐步在全国范围内推广。农村集体产权制度改革同样遵循这一逻辑, 经历了自下而上的过程。
(一) 源起:地方城镇化、工业化的发展需要
改革开放后, 基于农村基层组织制度, 通过产权制度安排实现外部性的内部化, 形成有效的激励机制, 是完善家庭承包制和稳定农业生产的基础性工作。相对而言, 股份合作制是最能够形成有效激励、积累功能的制度。农村“股份合作制”发源于1984年的山东省淄博市周村区。周村地区有的农村在落实家庭联产承包 (大包干) 时, 把当时集体积累的固定资产作股量化到每个村民;而后为解决乡镇企业产权不清的问题, 以村民代表大会代行股东代表大会的形式, 按股分配了乡镇企业的资产, 重构了集体共有财产的产权关系。以土地为中心的社区股份合作制产生于1996年的广东省南海县试验区, 由于当地已经把工业固定资产在内的所有集体资产折股量化, 土地不再承担农民的生存保障功能, 可以完全按照市场机制优化资源配置, 因此, 通过土地的社区股份合作制初步形成了种植业的规模经营。[7]74
股份合作制实质上是对大包干之后集体经济组织产权模糊的应对之策。在推行大包干之后, 一些地方顺应了政社分开的需要, 在村一级建立了村集体经济组织。但是, 由于产权模糊, 存在着“人人都有, 人人都没有”的弊端。随着东部地区快速的市场化、工业化、城市化, 大量农村土地征收成为国有建设用地, 农村居民转化成为城镇市民, “城中村”“城郊村”“园中村”等村集体经济组织成员构成日趋复杂, 集体资产权属不清、权责不明等问题日益突出。在这个背景下, 东部发达地区自发探索出了兼具股份制和合作制特点的农村股份合作制, 实现了集体资产成员按股分配、股东一人一票民主决策的新型组织方式, 比较有效地化解了农民转为市民后如何占有和分配集体资产的问题。
20世纪90年代以来, 部分地区相继出台了股份合作制的指导意见, 但具体规定和详尽程度不尽相同。以比较关键的“成员界定”为例, 浙江省人大常委会颁布了《浙江省村经济合作社组织条例》, 上海市农业委员会制定了《农村集体经济组织成员界定和农龄统计操作口径》, 江苏省委办公室、省政府办公室下发了《关于积极推进农村社区股份合作制改革的意见》, 广东省政府出台了《广东省农村集体经济组织管理规定》等。此外, 还有一些地区甚至由各县 (市、区) 各自确定指导意见。各地区的进展程度也有很大差异, 2014年底全国有4.7万个村庄完成农村集体资产股份合作制改革, 其中, 北京、浙江、江苏改革覆盖面达到98%、74.5%和50%。2015年12月底, 浙江省29489个村社完成改革, 占总村社数量的比例高达99.39%, 全面完成农村集体资产确权工作。
(二) 推行:国家巩固乡村执政基础的要求
2016年12月, 《中共中央国务院关于稳步推进农村集体产权制度改革的意见》正式发布, 这是指导农村集体产权制度改革的纲领性文件, 对推进改革做了总体部署。文件指出:“农村集体产权制度改革是巩固社会主义公有制、完善农村基本经营制度的必然要求”, 改革的目的是发展壮大集体经济, 重构乡村治理的经济制度, 巩固国家的乡村执政基础。
开展试点是国家推进农村集体产权制度改革的重要方法。2014年10月, 经中共中央、国务院审议通过的《积极发展农民股份合作赋予农民对集体资产股份权能改革试点方案》印发, 开始在浙江省德清县等29个县 (市、区) 试点。主要开展集体资产权能改革试点, 重点探索保障农民集体组织成员权利、发展农民股份合作、赋予农民集体资产股份权能。2017年6月, 农业部确定浙江省乐清市等100个县 (市、区) 作为新一轮农村集体产权制度改革试点单位。试点内容进一步包括了全面开展清产核资、加强集体资产财务管理, 探索确认集体成员身份、推进经营性资产股份合作制改革、赋予集体资产股份权能、发挥集体经济组织功能作用、发展壮大集体经济。2018年, 第三批试点进一步扩大范围, 确定吉林、江苏、山东3个省开展整省试点, 河北石家庄市等50个地市开展整市试点, 天津市武清区等150个县 (市、区) 开展整县试点。将原来的“探索确认集体成员身份”调整为“全面确认集体成员身份”, 提出了开展农村集体经济组织登记有关事宜。明确规定, 到2021年底要基本完成农村集体经营性资产股份合作制改革。改革确定了总体部署、重点推进、先行试点、实施路径, 建立了农村集体产权制度改革重点工作定期报告制度等。三批试点涉及县级行政单位1000个左右。[8]
由此可以看出, 20世纪80年代至今, 农村集体产权制度改革经历了由自发探索的诱致性制度变迁到国家推行的强制性制度变迁的变化, 从自下而上的改革探索转变成自上而下的全面推进。但是, 在推进农村集体产权制度改革的过程中, 基层政府也出现了一定的偏差。
“地方政府公司主义” (local government corporatism) 是Jean C.Oi基于苏南模式的乡镇企业发展提出的概念, [9]99-126赵树凯在此基础上提出了“地方政府公司化”。[10]48-50理想中的基层政府应该是严格贯彻中央政府意志, 为基层提供社会管理和公共服务, 建立、巩固国家政权在农村的合法性基础。但是, 农村集体产权制度改革中, “公司化”的偏向导致改革试点在实施过程中出现偏差。
(一) 改革试点工作以考核要求为导向
地方政府以追求“考绩”为主要目标, 改革试点工作也是以满足上级试点检查要求为导向, 主要依赖文件起草和宣传报道显示试点成绩, 而不是以揭示现实问题、探索解决办法为基本遵循, 所以难以达到试点的目的。
2017年6月, Z省A县被列为全国集体产权制度改革第二批试点县之一。该县下辖25个乡 (镇、街道办事处) 911个行政村, 户籍总人口130万人。试点任务包括7个方面:全面开展村级集体资产清产核资, 全面加强农村集体资产财务管理, 探索确认农村集体经济组织成员身份, 探索赋予农民集体资产股份权能, 探索农村集体经济有效实现形式, 探索多种形式发展壮大农村集体经济, 探索规范产权流转交易。试点工作期限为2017年8月至2018年10月。该县首先成立了农村集体产权制度改革试点工作领导小组及其办公室, 并制定了实施方案。由于该县对试点工作的具体实施措施不清晰, 特别委托了某高校科研团队进行业务指导。但是, 2018年4月中期考核时, 该县还只是停留在下发文件的状态, 没有一个村进行改革试点。试点工作领导小组办公室负责人声称, 小组领导虽为县委主要领导, 但是他们往往更重视上级直接考核的工作, 很难抽出时间推动这项工作, 而办公室挂靠在农业经济经营管理站, 工作人员主要精力也在忙于由上级组织部门直接督办的“白条”清理等工作, 导致试点工作没有实质开展。该县领导在对集体产权制度改革试点工作督查过程中, 明确指出试点工作“存在进度缓慢、清产核资难度大、土地性质变化大、前期股改工作基础不扎实等问题”。
在试点工作进展缓慢的情况下, 该县邀请所委托的高校科研团队进行指导, 试点工作最终变成了制定文件和宣传报道。该县的主要任务就是围绕试点要求制定7—8个文件, 并撰写相关文章进行宣传或上报领导审批。该县还抽调农业局办公室副主任专职负责农村集体产权制度改革试点宣传工作, 把宣传工作纳入各乡 (镇、街道) 改革试点考核范围, 要求及时上报宣传材料。2018年10月, 该县农村集体产权制度改革试点工作总结中, 首先强调的就是《人民日报》、《光明日报》、《浙江日报》、《农村信息报》等媒体的宣传报道, 以及某副省长对报道的批示肯定, 并强调制定的《农村集体资产清产核资工作方案》、《发展壮大村级集体经济资金和项目管理办法》、《农村产权交易管理实施办法》等文件。
(二) 避重就轻的实际运作
试点工作以应付考核为主, 还体现在为降低改革“成本”而回避试点工作中的难题。全面开展村级集体资产清产核资, 是Z省A县农村集体产权制度改革试点的第一项内容, 也是最基础的工作。但是, 由于清产核资容易引发村庄历史积累矛盾, 该县实际上没有全面进行清产核资。全市下发“股权证”的村庄只是极少数, 甚至20%—30%的村没有基本的资产统计数据、台账资料等。该县试点工作办公室工作人员坦言, 没有发产权证的村庄, 多多少少都是有问题的。在试点结束后的报告中, 回避了“股权证”发放情况的统计。
集体经济组织成员界定是另一个难题, 但这属于基础工作。在国家没有关于明确界定成员的规范的情况下, Z省A县同样回避了这一问题。该县试点工作办公室工作人员指出, 基层政府关于成员界定的规定“宜粗不宜细”, 把决定权下放给村民自治委员会或股份经济合作社, 这样规定虽然增加了乡村组织的治理压力, 但是避免了基层政府成为矛盾焦点的问题。这种回避矛盾的做法, 使得成员界定问题下移到村庄, 留下一些重大的遗留问题。
农村集体产权制度改革试点工作避重就轻的另一个表现, 就是对经营性资产比较少的村庄, 仅仅进行名义上的股份合作制改革。当前, 全国有74.9%的村庄每年集体经营收益在5万以下或者没有收益。A县在执行省级政府村庄“削薄化债”任务的过程中, 认为省级政府关于农村集体经营性收入5万以上的规定不科学, 尤其不适合该县村庄分散、行政村数量过多、规模过小的情况, 指出该县20%以上的村庄人口过少, 不具备任何资源优势和区位优势, 村庄集体经营性收入不可能达到5万以上。而县级主要领导为避免合并村庄引发的上访风险, 又难以通过合并村庄、撤销规模过小村庄, 达到“削薄化债”目标。于是, 他们通过放宽数据统计指标范围, 甚至编造的方式来解决这个问题。本该在实践中积极探索的改革试点工作, 异化成了起草文件、宣传报道。甚至截止改革试点工作完成时间, 该县仍有4个矛盾比较复杂的村庄没有进行股份合作制改革。
农村集体产权制度改革的目标是要逐步构建归属清晰、权能完整、流转顺畅、保护严格的产权制度。但是, 部分地区的集体产权制度改革问题反而成为农民信访的重要原因。
(一) “成员界定”问题导致的冲突
如前所述, 中央政府关于成员界定只是给出了指导性意见, 地方政府为回避矛盾, 又下放给乡村组织, 导致不同村庄成员界定原则的差异。在农村集体产权制度改革试点地区, 由于成员界定和股权固化等原因, 集体经济股权纠纷问题频发, 甚至成为农村信访最主要的问题。[11]64-68此外, 基层政府为了回避矛盾, 没有全面进行清产核资, 导致部分村庄长期资产不清的局面得不到扭转, 进一步加剧了集体产权纠纷的复杂性。
(二) “村改居”社区的“去集体化”
在土地财政的激励下, 地方政府具有占有城中村、城郊村土地增值收益的动力。Z省B县属于国家农村集体产权制度改革第三批试点县, 该县为了占有城中村和城郊村的土地资源增值收益, 出台了体现将“村改居”社区“去集体化”的政策导向。该县《关于开展撤村建居工作的实施意见》指出:“在撤村建居后, 对原村剩余集体土地可以按城市建设规划和社会经济发展的需要, 经原村集体经济组织同意后, 依法逐步征收为国有。”同时出台的《关于进一步加强村级留用地管理的实施意见》规定, 由政府对留用地进行货币化收购, 不允许“村改居”社区主导开发留用地。
通常, “村改居”社区会成立股份经济合作社来管理集体产权, 如果股份经济合作社丧失了以土地为主的资源性资产, 其经营性资产完全可以公司化。而且, 股份经济合作社的制度设计, 使其难以从事公司具有比较优势的产品生产或商业开发, 大都只能通过建设住宅、商场进行物业出租, 获取稳定收益。当地县领导、街道干部认为, “村改居”社区股份经济合作社在逐渐失去资源性资产后, 会逐渐公司化和消亡。虽然这是原村民所不希望的, 但是, 当地政府通过使原有居民分散到不同社区、限制其资源开发的政策, 限制股份经济合作社的发展, 并促使其逐渐消亡。
(三) 集体经济薄弱村庄改革的“虚化”
地方政府在推进薄弱村庄的集体产权制度改革时, 往往会简单地将很小一部分经营性资产股份量化, 而不再对资源性资产进行治理改革。由于74.9%的村庄每年集体经营收益在5万以下或者没有收益, 所以, 绝大部分村庄的村民都不会有分红, 改革试点效果不明显, 甚至相当多的村庄集体产权制度改革并没有实质进行, 只是由村干部为应付检查准备一些材料, 导致改革的“虚化”。在具有潜在开发价值的村庄, 由于没有及时进行“资源变资产, 资金变股金, 农民变股东”的改革, 导致了一些地方优质资源性资产被廉价圈占, 而村民无法分享土地等资源的增值收益。
治理体系存在的问题是导致农村集体产权制度改革试点出现偏差的重要原因, 改革和完善治理体系, 才能有效推进农村改革。
(一) 完善改革试点机制
在推进政府主导的改革试点的同时, 更要重视基层自发的实践探索。20世纪80年代以来, 农村改革采取试验、试点的方式, 进行方法试错、经验总结, 这曾是控制改革风险、探索改革经验的有效办法。但是, 随着政治经济制度的变迁, 这个方法也不再那么有效。许多非试点地区的探索, 比试点地区更值得研究。中央主导的改革试验一定程度上不具有前瞻性、独创性和突破性。[12]基层政府和干部的考核体系, 往往导致他们不敢试错, 而试错本是试验试点的基本要求, 不敢或不能试错就不是真正的改革试点, 改革探索往往都是要突破现有制度规定的, 因而, 需要进一步研究改革试点的有效机制。当前, 应该在试点地区封闭运行、控制风险的情况下, 鼓励地方出台关于清产核资、成员界定、股权赋能等方面的详细规定, 并积极探索产权交易平台运行机制, 同时明确不能因这些试点规定或机制出现问题而在试点验收时追究地方责任。
(二) 改进集体经济治理机制
我国农村地区初步构建了基层党组织领导下的自治、法治、德治治理体系, 但还需要完善集体经济治理机制。当前, 大部分村庄集体经济组织成员是由村两委成员兼任的, 甚至有些村庄根本没有成立集体经济组织, 而由村民自治委员会代行经济职能。但是, 村民自治委员会毕竟是自治组织, 而不是经济组织, 缺乏有效的制约机制, 难以避免寻租问题, 导致集体所有变成“干部所有”。对于集体经济比较发达, 尤其是经营性收入比较高的村庄, 要建立独立运行的股份经济合作社等集体经济组织。对于大部分集体经济比较薄弱、不足以为其独立运行提供运行经费的村庄, 可以继续由村民自治委员会代行经济管理职能, 但是, 要积极引导村民选举有经济管理能力的人担任村委会主任, 并建立切实可行的村民参与机制, 保障村民的集体经济权益。当前, 需要尽快对社区股份合作社制度框架进行顶层设计, [13]33-40更好地界定成员身份, 促进落后地区农村集体产权制度改革的实质开展, 并维护“村改居”社区居民分享土地增值收益的合法权益。
(三) 探索产权交易机制
当前, 我国城乡融合发展进程不断加快, 一些重大战略部署相继出台。农村集体产权制度改革要更好地促进社会主义生态文明建设, 推进乡村振兴战略和新型城镇化战略的实施, 就需要着力开展产权交易机制改革。通过回顾农村集体产权制度改革的原因可以发现, 新一轮农村集体产权制度就是随着城镇化和工业化加快, 大量农民外出务工经商、进城落户, 集体经济组织成员发生重大变化的情况下更好地处置和管理原有集体资产而产生的。而随着资本下乡、市民下乡带来的乡村旅游、新型家庭农场的蓬勃发展, 农村资源资本化问题也成为需要重点研究探索的议题。农民进城、资本下乡必然引起大量要素重新配置, 因此, 必须健全农村产权流转交易市场, 推动农村各类产权流转交易公开规范运行, 把开展农村资源性资产和非经营性资产有条件转化为经营性资产进行股份合作试点作为推进集体产权制度改革的重要内容。完善的产权交易机制, 有利于盘活农村资源要素, 增加农民的财产性收入, 促进集体经济发展。
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本期编辑 | 王强